“自审自发”背景下四川政府专项债券改革如何“释能”？
黄策、陈俊言
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近年来，四川在推进新型城镇化、优化产业结构、提升公共服务水平等领域取得了长足进展，交通水利、城市更新、乡村振兴等方面的资金需求旺盛。政府专项债券作为地方政府支持基建和民生领域的重要融资方式，对补短板、稳投资和扩内需的作用愈发凸显。
2024年12月22日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），就进一步优化和完善专项债券投向范围、项目审核与管理方式、发行和使用进度、全流程监管及监督问责等方面做出了系统部署。《意见》提出在部分省份及雄安新区开展“自审自发”试点，下放专项债券项目审核权限，四川正是其中之一。这一举措为四川更高效地满足基建和公共服务领域的资金需求提供了契机，也对各级政府的债务安全和项目管理专业度提出了更高要求。
一、四川专项债占比逐渐提升
根据四川省财政厅发布的《四川省2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》，2024年四川地方一般公共预算收入预计达到5635.1亿元左右，增长1.9%。尽管各类减税降费政策依旧执行，但随着新兴产业的壮大，地方财力保持相对稳健。一般公共预算支出为13445.3亿元，重点投向交通基建、乡村振兴、教育卫生、养老托育等领域。巨大的资金需求在很大程度上依赖专项债券进行补充和拉动投资。
根据中国地方政府债券信息公开平台的数据，2018-2023年，四川地方政府负债率（地方政府债务余额与地区生产总值之比）从22.86%逐年上升至33.71%，远低于60%的国际警戒线，整体风险可控。专项债券在债务结构中的比重持续提高。2018-2023年，四川地方政府专项债券余额占全部地方政府债券余额的比重从41.33%上升至62.56%。四川地方政府专项债券的投向涵盖交通运输、市政和产业园区基础设施、农林水利、社会事业以及保障性住房等。
二、“自审自发”下四川专项债管理面临挑战
2024年，《意见》进一步扩大专项债投向范围、提高用作项目资本金的比例，并在四川展开“自审自发”试点，在更大程度上让渡项目审批与发行自主权。这一方面有利于促进重点领域基建和新兴产业基础设施的快速发展，另一方面也对四川地方政府专项债券管理提出了更高要求。
第一，项目储备与遴选亟待精细化。
在新的“负面清单”和“正面清单”约束下，部分市县对于基础设施和前瞻性、战略性新兴产业基础设施等项目的可行性研究尚不深入，项目储备数据库缺乏动态更新和评估。
第二，预算平衡与偿债能力存在压力。
专项债用作项目资本金上限提高至30%，四川大规模发行专项债用于新兴产业基础设施和城市更新等项目，若项目收益预测不准确或跟踪不及时，将引发潜在偿债风险。
第三，全流程监管难度增大。
四川在试点中无需向中央层面逐项报批，这提高了审批和发行效率，但对省级政府的项目立项质量把关、预算监督和后续风险监测都提出了更严苛的要求。
第四，部门协同与数字化平台建设相对薄弱。
在新政要求下，财政、发改、项目主管部门都需要更高效的信息共享和统筹管理。部分市县尚未完全建立起覆盖项目申报、资金拨付、进度追踪和收益核算的综合数字化平台，制约了对专项债全流程的精准监管。
三、充分释放改革潜能
要充分释放专项债改革的潜能，需要从项目储备与评审、预算平衡与债务风险防控、全流程监管与市场化约束、数字化平台与专业人才培养，以及监督问责与绩效评价等多方面着力，切实推动专项债券更高效、更安全地发挥“强基础、补短板、惠民生、扩投资”的积极作用。
第一，分级建立项目储备库并完善评审制度。
四川应严格执行负面清单与正面清单，对拟申请专项债的项目进行深入的可行性研究与经济收益测算。在项目储备库中进行分层分级管理，定期更新、动态监测，确保项目质量与合规性。省级政府可出台统一评审标准和操作指引，加强对市县遴选工作的业务培训和抽查。
第二，强化预算平衡和债务风险监测。
对于专项债用作项目资本金比例升高的情况，应建立多维度的监测预警指标体系，跟踪项目收益现金流、财政补助安排、政府性基金收入进度等关键数据。一旦发现偿债压力超出预期，应及时采取化解措施或调减增量额度，维护省内市县间的平衡与安全。
第三，健全项目审核和全流程监管体系。
四川在“自审自发”模式中要完善省级内部审核机制，对项目实施方案进行严格把关。在发行环节和使用环节应推进穿透式监管，依托专户管理、信息化系统以及跨部门数据对接，实时掌握项目进度和资金使用成效。对违反规定将资金投向负面清单项目或挪用资金的行为，及时进行通报、扣减额度或中止试点。
第四，加快数字化平台和专业人才建设。
针对新政对信息化要求日益提升的趋势，四川可利用云计算、大数据等技术手段搭建省级一体化的专项债管理系统，将项目立项、资金拨付、建设进度、收益核算、偿债安排纳入同一平台。要通过与高校、科研院所以及社会专业机构的合作，大力培养懂政策、通财税、精项目管理的复合型人才，充实市县层面专业队伍。
第五，完善监督问责和绩效评价机制。
四川应结合《意见》提出的要求，加大联动监督，建立专项债项目问题台账和整改机制，并对典型违规案例进行公开通报。对于项目收益较好、使用效率高的地区可以实施正向激励，对违规或绩效较差的地区采取额度扣减、约谈等处置方式，推动全省专项债管理水平整体提升。
